以2月份中国发生的雪冻灾害为契机，笔者试图对中国的“危机管理”对策进行考察。
您知道“应急办”这个词吗？它是中国“应急管理办公室”的简称，相当于日本的“危机管理对策室”。我在网上输入关键词进行检索，出现了大量的检索结果。笔者之所以对其进行检索，是缘于今年1～2月份中国中南部地区遭遇有观测记录以来历史上最大的冰雪灾害，看到检索结果之后，笔者认为这是值得考察的。
1～2月份的冰雪自然灾害给中国带来了日本难以想象的巨大冲击。受灾地区波及贵州、湖南、湖北、江西、安徽、广西、江苏、浙江、陕西等16个省市，受灾人口达1亿人，直接经济损失超过1100亿人民币（约合1兆6500亿日元）。
受灾地区，特别是贵州、湖南、广西等地受暴风雪的影响，交通基础设施遭到严重破坏。不仅主要道路因积雪结冰被迫关闭，输电线路也接连不断发生塔架倒塌和电线受损断线的情况，致使以电车为主的中南部铁路网陷入瘫痪，紧接着整个物流网也随之陷入瘫痪状态。由于煤炭运输主要依靠卡车运送，受此影响，火力发电厂或者被迫关停，或者工作效率降低。由此带来的结果是，大规模停电袭击中南部地区，据说在2月初，中国全国丧失了3700万kw的发电能力，这个规模是可以与日本关西电力公司的总发电能力相匹敌的。
生命线的功能陷入瘫痪危及到了各地居民的生活以及生活物资的供给。在南方地区，由于冬天主要依靠空调取暖，因此停电时严寒难耐。由于物流网遭到破坏，因此生活物资的供给也深受影响，2月份的消费者物价更为飙升（与前年相比上升了8.7%）。
中国受到的影响并不仅仅如此。当时正值春节临近，在沿海城市以及南方地区工作的超过1亿人的外来务工人员将踏上一年一度的回乡路，然而大雪却使得长途运输网全部陷入停顿。据新闻报道，广东火车站周边挤满了数十万回家过年的人们，他们在等待着铁路运输恢复正常，然而却没有任何恢复的迹象。
虽然事态非常严峻，然而出乎意料的是这并没有引起国外足够的关注，这是因为在这次灾害中并没有引发严重的人身被害以及社会骚乱等事件，而是较平安地度过了难关。假如在广东火车站因不能回家而引发群众性大骚乱的话，海外的报道就会将其作为中国社会不安定的一个象征性事件加以报道，其报道姿态也会完全不同。
当时骚乱已是蓄势待发，好像在现场也的确实行了“危机管理”，以应对骚乱的发生。比如政府将火车站周边的所有旅馆和饭店都租下来，无偿提供给群众使用，同时还购买了食品、饮料以及水果分发给群众。 虽说不能达到尽善尽美，但从现今中国的标准来看，这些措施维护了回乡人员所能忍受的最低限度。有一位中国朋友曾经说过“政府此次做得还可以”。
而处理这次混乱事件的就是“应急办”。
在中国，“危机管理”问题称为焦点的契机源于2003年春爆发的SARS疫情。此后，起因于化学工厂爆炸事故的松花江污染事故以及大规模矿难接连发生，这些事件让当政者痛感危机管理的重要性。结果在过去数年内，强化危机管理体制成为政府以及企业的潮流。
在此，笔者想以互联网上的消息为基础，对最近中国采取的危机管理对策进行整理和概括。危机一般分为两类，一类起因于灾害，另一类则起因于恐怖活动。对于后者，中央设立了“国家反恐怖主义办公室”，公安部以及各地武装警察系统则设立了“反恐办（CTO）”和“反恐部队”。鉴于性质的特殊性，关于这方后面的信息基本上不公开，因此本文省略不表。
对于各种灾害，以反省SARS应对体制为契机，中国2003 年开始对相关体制进行充实和完善，2005年初，国务院制定了“国家突发公共事件总体应急预案”，同年末设立“国务院应急管理办公室”，进而于2006 年7月下发了“国务院关于全面加强应急管理工作的意见”，以保持与“十一五计划”的步调一致。去年7月，全国人大常委会审议通过了以包括自然灾害、产业事故等在内的事故灾害以及包括疫病蔓延等在内的公共卫生事件为对象的“中华人民共和国突发事件应对法”。
从这些动向中，中国认为所“应有”的危机管理的框架渐渐浮现。
○ 防止灾害发生及早期对策
早发现、早报告、早预警，建立全国统一的突发事件信息系统，毋庸置疑这是危机管理的基础。此外，鉴于SARS疫情发生时，部分地方政府隐瞒疫情从而招致严重危机的痛苦教训，规定任何单位和个人报送、报告突发事件信息，都应做到及时、客观、真实，防止谣言的散布，对散布谣言者进行处罚。据报道，在这次冰雪灾害中，广东省利用在普通群众中普及的手机短信，向社会提供有关雪灾以及交通状况的信息。
○ 建立组织、完善体制
建立覆盖不同地区、不同职业以及各单位的完善的机构组织和应急预案，根据不同的危机等级，构筑各级政府的分担体制，并不断强化垂直部门之间的协调，构筑以属地主义为中心的危机管理体制。例如在“国家自然灾害救助应急预案”中，将自然灾害划分为4个等级，死亡人数超过200名的灾害被定义为一级灾害，规定在一级自然灾害中，将由国务院亲自发布危机管理的命令，并由主管副总理赶赴现场。此外还规定，救援队以及救援物资必须在24小时内到达受灾现场，中央的救助专项资金也必须在72小时内下拨到受灾地区。
○ 人民权力的保护以及义务
突发事件应对法对有关单位和个人在突发事件预防和应急准备、监测和预警、应急处置和救援等方面服从指挥、提供协助、给予配合、必要时采取先行处置措施的法定义务作出了规定。另一方面，还规定有关政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应，有多种措施可供选择的，应选择有利于最大程度地保护公民权益的措施（比例原则）.有关政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。但被征用的财产在使用完毕或突发事件应急处置工作结束后，应及时返还。财产被征用或征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
○ 政府完善组织机构，充实预算
专家呼吁设立常备基金（预算），以此次冰雪灾害为例，财政部筹措63亿元（约950亿日元）的临时预算，其中有约3.3亿元（约50亿日元）用于救助受灾农民以及滞留旅客。上述广东火车站的物资供给等可能就是从该笔资金中划拨的。
各级政府以及企业制定的手册数量庞大，据说超过130万部。仅中央政府制定的手册就涉及通信、学校、动物疫病、食品安全、森林火灾、海上遇难、飞机・铁路・地铁事故、洪水旱魃、地震・地址灾害等领域，不胜枚举。其中在互联网上最醒目的是关于自然灾害、核灾害、疫病灾害三个领域，在这三个领域里，体制不断得以完善，预备演习也经常举行。
此外，这场规模空前的冰雪灾害对完善一直偏重于纸上谈兵式的危机管理体制来讲，是一次重大的考验。在受雪灾影响导致生命线受到严重损害的最为严峻的1月末，国务院设立了“煤电油运和抢险救灾应急指挥中心”（总指挥由发改委主任马凯兼任），由党中央宣传部、发改委、公安部、民政部、卫生部、交通部、气象局、解放军总参谋部、武装警察、大型能源企业等23家机构参加。
该指挥中心在此后约3周内，特别是在受灾现状的把握、信息提供、交通基础设施的恢复、为确保电力所采的紧急节电、煤炭运输、救难物资以及中央财政的紧急专项资金的划拨、确保食品、生活物资的紧急运输和销售、紧急医疗小组的派遣等方面发挥了重要的作用。与其说是成立不久的危机管理体制发挥了有效作用，不如说是由于中国传统的组织结构以及中国共产党中央和国务院对事态给予了足够的重视并发布了指挥命令，在努力确保各部门之间的协调方面发挥了重大作用，才将这次的冰雪灾害控制在了最小范围内。
本以为雪灾过后，互联网上一定会充斥着克服危机后自我吹嘘的文章，但结果却是“要求反思的声音”占压倒性多数。诸如：“气象预报不够完善导致初期应对行动迟缓、各种基础设施的抗灾能力较弱、部门条块分割管理的弊端比较显著、成立不久的危机管理机构特别是当值制度较弱、暴露出投入危机管理的各种资源、预算不足、必须学习美国等国家的先进经验加以改善等等”。
看了上述意见之后，笔者有了深刻的思考，笔者认为这表现了当今中国的强大。由于认识到了自己仍然比较落后，因此主动要求学习国外的先进经验，并且不厌其烦、毫不犹豫地对此前的做法做出了改变。这种谦虚学习、努力改善的姿态在改革开放初期表现得更为突出，因为当时中国的所有领域都比较落后。可是，此后经过漫长的发展历程直至今日，中国的崛起和飞跃是有目共睹的，这种谦虚的态度在某些领域仍然存在。
危机管理这个事例表明，直至现在中国仍然没有失去“学习”的强劲势头。中国的这种强大正表现出了日本的软弱之处。安居于过去的成功经验，不思进取，不喜欢听取“别人的批评意见”，结果，一旦发生问题就不知所措……无论是政府还是企业，这种组织、领域在日本太多了。
以灾害对策为例，尽管日本在很久以前就达到了现在中国所讨论的水平，但是却不能因此而保证“日本能够对灾害进行充分地管理”。比如，早前引起恐慌的H5N1 型禽流感爆发时，日本和中国，哪国采取的措施更为有效？哪国取得了成功呢？很遗憾，笔者认为从现状来看，中国占据上风。
不仅仅限于危机管理，日本更应该对自己现在所处的位置进行重新探讨，考察一下现状的好坏，并考虑一下是否能够进一步进行改善，周边国家有没有可供学习的范本。如果没有这种思考的话，就会停下前进的脚步，这在今日的东亚将意味着“落伍”。
